近日，國家發展改革委出臺了新版《石油天然氣基礎設施規劃建設與運營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。這是2014年實施《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》以來，進行的一次重大修改，進一步規范了石油天然氣基礎設施的規劃建設與運營管理活動，為保障國家油氣安全，推動油氣行業綠色低碳轉型和可持續發展提供了制度保障。
一、政策出臺背景
2017年以來，我國油氣體制改革加快推進。尤其是2019年國家石油天然氣管網集團成立后，原有油氣上中下游一體化運營的格局被打破，油氣干線管網獨立運營，上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的天然氣市場體系正在加速形成。與此同時，黨中央關于深入推進能源革命，端牢能源飯碗，構建全國統一大市場，健全自然壟斷環節監管體制機制等決策和部署對石油天然氣的發展提出了更高要求。在這種情況下，《辦法》的出臺可進一步規范各類主體的市場行為，有助于進一步提升油氣行業適應新形勢和新發展的能力。
二、《辦法》關鍵內容和主要亮點
一是擴大了政策的適用范圍。與2014年版相比，《辦法》的管理范圍由天然氣基礎設施擴大為石油天然氣基礎設施，增加了提供公共服務的原油和成品油管道等設施，與主要管輸企業的經營范圍適配性進一步增強，有助于企業的依法依規經營。
二是進一步明確了干線管網和省級管網的定義，規范了相關規劃及審批權限。由于審批和管理權限的不同、公平開放準入要求的差異等，油氣干線管網和省級管網的爭論一直存在。在實踐中，甚至有通過分段核準形成實質性跨省管道，或者以非干線為名拒絕公平開放等極端案例發生。《辦法》第四十五條用較大篇幅詳細定義了國家石油天然氣干線管網、省級管網的含義，建立了干線管網范圍的動態調整機制，保留了無開口分銷功能、自建自用點對點輸送且無第三方服務需求的石油天然氣管道的靈活運營地位。《辦法》第七條還明確規定新建的跨境、跨省管道和新增的跨境、跨省管道聯通項目，應納入全國規劃布局后組織實施，地方不得自行分段規劃及審批。
三是進一步完善了石油天然氣基礎設施接入和使用機制。《辦法》第十三條規定各類石油天然氣基礎設施運營企業均應支持符合規劃、符合安全運行條件的設施接入和使用，油氣開發項目、煤制油氣項目、煉化基地、油氣儲備庫、LNG接收儲運設施等應當接入國家干線管網。這相當于提出了油氣設施與國家干線管網應接盡接的原則，可有效規避管道上下載開口、局部管道路由等對行業發展的掣肘。
四是進一步規范了石油天然氣基礎設施的運營行為。在強調提供公共服務的油氣基礎設施公平開放的同時，《辦法》進一步明確了不同類型企業的經營范圍。第十五條明確規定承擔石油天然氣干線管道建設運營主體責任的企業及其附屬企業不得參與石油天然氣勘探開發、進出口生產銷售等競爭性業務。同時，從事石油天然氣勘探開發、進出口、生產銷售等競爭性業務的企業及其附屬企業，不得從事石油天然氣干線管道投資與運營業務。這在約束管輸運營企業行為的同時，也給局部一體化經營企業戴上了緊箍咒，有利于油氣行業的進一步公平開放。
五是進一步明確了省級管網管輸和銷售分開的方式和路徑。對于行業普遍關注的如何引導和推動省級管網以市場化方式融入國家管網，《辦法》在第十六條中給出了明確的答案，要求各省（自治區、直轄市）人民政府應推進所轄行政區域管網管輸和銷售分開，管輸業務實行財務獨立核算，條件成熟時實現產權獨立。
六是進一步明確了不同主體的天然氣儲備要求，完善了儲氣調峰運營機制。《辦法》第二十六條提出了“3個5%+1個5天”的天然氣儲備要求，即供氣企業、干線管道建設主體責任企業、城鎮燃氣企業的儲氣能力要求分別是其年供氣量、國內主要供氣企業合計年供氣量、年用氣量的5%，縣級以上地方人民政府的儲氣能力要求是本行政區域的5天日均消費量。對于如何完成儲氣能力，《辦法》提出各方可自建合建租賃儲氣設施，也可購買儲氣服務。同時，《辦法》在又一次強調儲氣服務價格、儲氣設施天然氣購進價格和對外銷售價格由市場競爭形成的同時，明確了應急狀態時天然氣儲備應服從政府應急保障安排，未經同意管輸運營企業不得動用其受政府委托管理的應急調節能力。
七是強化了油氣基礎設施規劃、建設、運營和監督的依法依規。一方面，《辦法》單列了監督管理章節，明確省級及以上人民政府能源主管部門和其他有關部門應當按照職責分工，加強監督檢查，再一次強調了合同在油氣基礎設施運營中的重要地位。另一方面，通過第三十六條至第四十四條，明確了各種違法行為應當承擔的法律責任，給出了具體的量化處罰標準。這是落實《中華人民共和國能源法》的具體體現，進一步強化了油氣基礎設施健康發展的法律保障。
《辦法》的出臺，是油氣行業高質量發展過程中一個重要的里程碑，將會有效提升油氣行業發展的韌性。我們相信，在相關體制規制不斷完善的過程中，我國油氣產業也一定會煥發新的活力，為實現百年復興偉大目標做出應有貢獻。
（作者：北京大學能源研究院副院長楊雷、副研究員孫慧）
